1– مقدمه

«طرح تسرّی آیین نامه معاملات شهرداری تهران مصوب 25/1/1355 با اصلاحات بعدی به شهرداری های شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت (کلان شهرها)»، طرحی است که شورای عالی استان ها در دوازدهمین اجلاسیه عمومی خود در تاریخ 7/6/1387 با اکثریت آراء به تصویب رساند و بنا بر مفاد اصل 102 قانون اساسی و بند (3) ماده (78 مکرر2) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی و ماده (140) آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، برای تصویب نهایی به مجلس شورای اسلامی ارسال کرد.

طراحان در توجیه لزوم تصویب این طرح در مقدمه توجیهی آن آورده اند: اگر چه شهرداری یک نهاد عمومی غیردولتی است، ولی به دلیل غلبه نفع عمومی در فعالیت ها و انجام بخش عمده ای از خدمات خاص، همواره مدّ نظر قانون گذار بوده و برای انجام بهینه امور و به سامان نمودن و ضابطه مندکردن واگذاری پروژه ها، برگزاری مناقصات، مزایده ها و سایر معاملات، قواعدی برای این نهاد مقرر و به تصویب رسانده اند. دو نمونه از اساسی ترین آنها آیین نامه مالی شهرداری ها مصوب 1346 و آیین نامه معاملات شهرداری تهران مصوب 1355 است. این آیین نامه ها، به ویژه آیین نامه معاملات شهرداری تهران، اگرچه در هنگام تصویب، مناسب شرایط زمان و جمعیت شهرها و وضعیت ویژه شهر تهران بوده است، در حال حاضر با توجه به تغییر بافت و ترکیب جمعیتی شهرها و گسترش فیزیکی و افزایش بسیار زیاد مشکلات و مسائل برخی دیگر از شهرهای کشور که به عنوان کلان شهرها یا شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مشهور شده اند، ضرورت چاره اندیشی برای تعبیه سازوکارهای قانونی در اختیار مدیران شهری را بیش از پیش نمایان می سازد.

بر این اساس، با توجه به اینکه قانون آیین نامه مالی شهرداری ها مصوب 1346 متناسب با نیاز این کلان شهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت نیست و در مقابل، آیین نامه معاملات شهرداری تهران دارای احکام مترقی و بسیار خوب و متناسب با وضعیت این شهرها می–باشد، شورای عالی استان ها با درخواست مکرر این شهرها، طرح مزبور را در قالب ماده واحده و تبصره ذیل آن برای طی مراحل قانونی به مجلس شورای اسلامی تقدیم می کند. این طرح در تاریخ 21/7/1387 در مجلس شورای اسلامی مطرح و برای بررسی به کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی به عنوان کمیسیون اصلی ارجاع شد. کمیسیون پیش گفته با تغییر عنوان طرح و الحاقاتی، گزارش آن را در تاریخ 13/12/1387 به مجلس ارائه کرد.

«طرح تسری آیین نامه معاملات شهرداری تهران مصوب 1355 با اصلاحات بعدی به شهرداریهای شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت (کلانشهرها و مراکز استانها)»، عنوان پیشنهادی کمیسیون برای این طرح بود. این طرح در جلسه علنی 19/1/1388 در دستور کار بررسی مجلس قرار گرفت و با اصلاحاتی به تصویب رسید و برای طی مراحل قانونی مذکور در اصل 94 قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال شد. شورا در بررسی اولیه خود در جلسه مورخ 14/2/1388، در چندین مورد این مصوبه را مغایر با موازین شرع و قانون اساسی شناخت و به مجلس، بازگرداند. کمیسیون شوراهای مجلس در بررسی مجدّد برای رفع ایرادات شورای نگهبان، اصلاحاتی را در این طرح اعمال و در تاریخ 30/1/1390 گزارش آن را به مجلس ارائه کرد که مجلس نیز در جلسه مورخ 4/2/1390 خود آن را به تصویب رساند و مجدداً به شورای نگهبان ارسال کرد. شورای نگهبان در مورخ 14/2/1390 با تشکیل جلسه و بررسی اصلاحات انجام شده در مصوبه، ایرادات قبلی را منتفی و آن را مغایر با موازین شرع و قانون اساسی تشخیص نداد و نظر خود را طی نامه شماره 42181/30/90 مورخ 14/2/1390 به مجلس شورای اسلامی اعلام کرد.

2– بحث و بررسی

شورای نگهبان پیرامون طرح تسری آیین نامه معاملات شهرداری تهران مصوب 1355 با اصلاحات بعدی به شهرداریهای شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت، کلانشهرها و مراکز استانها مصوب 19/1/1388 مجلس شورای اسلامی (مرحله اول).

2–1– ماده واحده

"ماده واحده– احکام آیین نامه معاملات شهرداری تهران مصوب 25/1/1355 با اصلاحات بعدی به معاملات شهرداریهای شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت، کلانشهرها و مراکز استانها تسری می–یابد.

تبصره– برای انجام معاملات هر جا در متون و تبصره های آیین نامه معاملات شهرداری تهران از شهردار تهران و یا معاونین و مسئولین شهرداری و شورای شهر تهران نام برده شده است، عنوان مشابه در سایر کلانشهرها و مراکز استانها جایگزین آن می گردد."

2–1–1– نظرات استدلالی

2–1–1–1– دیدگاه مغایرت

الف) از آنجا که مجلس شورای اسلامی با تصویب این ماده واحده، در واقع آیین نامه معاملات شهرداری پایتخت مصوب 1355 را به طور کامل به رسمیت شناخته و مواد آن را قابل اجرا اعلام کرده است، بنابراین کلّ مواد آیین نامه مزبور می بایست در شورای نگهبان از لحاظ عدم مغایرت با موازین شرع و قانون اساسی مورد بررسی قرار گیرد. مصوبه مزبور، هر چند تحت عنوان «آیین نامه» در زمان رژیم شاهنشاهی به تصویب رسیده، لیکن ویژگی های قانون را دارد و در مجلس شورای ملی و سنا نیز به تصویب رسیده است.

ب) مصوباتی که مجلس شورای اسلامی، پس از انقلاب راجع به این آیین نامه داشته، صرفاً اصلاح یک یا چند ماده از آیین نامه مزبور بوده است و در نتیجه، صرفاً همین مواد از آیین نامه، صورت قانونی پیدا کرده و به «قانون» تبدیل شده است و بقیه مواد آیین نامه چنین حکمی را ندارند، ضمن آنکه مصوبات سابق مجلس شورای اسلامی درباره این آیین نامه که به تأیید شورای نگهبان رسیده است، به معنای تأیید شورای نگهبان نسبت به سایر مواد آیین نامه نیست. اما مصوبه کنونی مجلس به نحوی است که کلیه مواد آیین نامه را رسمیت می بخشد و به آن اعتبار قانونی می دهد؛ لذا لازم است که هم اینک شورای نگهبان نسبت به کلیه مواد آیین–نامه، بررسی لازم را انجام دهد.

2–1–1–2– دیدگاه عدم مغایرت

این آیین نامه، پس از انقلاب، دو مرتبه در مجلس شورای اسلامی مورد اصلاح قرار گرفته و به تأیید شورای نگهبان نیز رسیده است. در حال حاضر نیز مجلس شورای اسلامی، همانند گذشته اصلاحاتی را نسبت به این آیین نامه انجام داده و مفاد آیین نامه مزبور را به شهرداران و مسئولین شهری سایر کلانشرها، مراکز استانها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت تسرّی داده است که از این لحاظ، حکم ماده واحده مغایرتی با قانون اساسی و موازین شرع ندارد.

2–1–2– نظر شورای نگهبان

نظر به اینکه به موجب مصوبه مذکور، آیین نامه معاملاتی شهرداری تهران مصوب 25/1/1355 مجلسین منحله سابق، کلاً به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، بنابراین [آیین نامه پیش گفته نیز باید مورد بررسی شورای نگهبان قرار گیرد.]

2–2– ماده 6 آیین نامه

"ماده 6– آگهی مناقصه یک نوبت در روزنامه رسمی کشور شاهنشاهی و از یک تا سه نوبت به اقتضای اهمیت معامله در یکی از روزنامه های کثیرالانتشار پایتخت باید منتشر گردد.

تبصره 1– در مواردی که شهرداری پایتخت تشخیص دهد که انتشار آگهی در خارج از پایتخت ضرورت دارد، می تواند علاوه بر نشر آگهی در پایتخت در شهرهایی که لازم بداند به نشر آگاهی اقدام کند.

تبصره 2– در مواردی که شهرداری پایتخت تشخیص دهد می تواند از سایر وسایل و طرق انتشاراتی از قبیل پخش آگهی در رادیو و تلویزیون و یا ارسال آگهی برای اشخاص مربوط یا الصاق آگهی در معابر عمومی استفاده نماید.

تبصره 3– اگر به تشخیص شهرداری پایتخت موضوع معامله ایجاب کند که علاوه بر نشر آگهی در داخل کشور موضوع به اطلاع فروشندگان کالا یا انجام دهندگان کار یا خدمت در خارج از کشور هم برسد، یک نسخه از آگهی باید به وسیله وزارت امور خارجه به هر یک از سفارتخانه های ممالک مربوط در تهران و یک نسخه هم به سفارتخانه های کشور شاهنشاهی ایران در ممالک مربوط از طریق وزارت مذکور فرستاده شود.

2–2–1– نظرات استدلالی

2–2–1–1– دیدگاه مغایرت ا

لف) به کار رفتن عبارت «کشور شاهنشاهی» در این ماده و تبصره (3) آن، مغایر با اصول متعدد قانون اساسی؛ از جمله اصل 1، 2، 6 و... قانون اساسی است که تصریح می کند حکومت ایران، جمهوری اسلامی است.

ب) ذکر کلمه «پایتخت» در مواد مختلف این آیین نامه؛ از جمله ماده (6)، به جهت متناسب بودن آن با نظام–های پادشاهی و سلطنتی و نامتناسب بودن به کارگیری آن در نظام جمهوری اسلامی برای مرکز ادارة امور کشور، لازم است که در مجلس شورای اسلامی اصلاح شود.

2–2–2– نظر شورای نگهبان ذکر کلمه «شاهنشاهی» در ماده (6) و تبصره (3) آن و ذیل ماده (40) (انتهای آیین نامه)، مغایر اصول متعدد از جمله اصل اول قانون اساسی شناخته شد. کلمه «پایتخت» در موارد متعدده این مصوبه؛ از جمله موارد ذیل: تبصره (2) نوع سوم [در ماده (1)]، تبصره ماده (4)، ماده (5)، ماده (6) و تبصره های (1)، (2) و (3) آن، جزءهای (6)، (10) و (13) ماده (7)، مواد (8) و (12)، جزءهای (1)، (2)، (4) و (5) ماده (13)، ماده (14)، تبصره (3) ماده (15)، تبصره ماده (17)، ماده (18) و تبصره آن، بند (ج) ماده (24)، ماده (27)، جزءهای (2)، (3) و (8) و تبصره ماده (31)، بندهای (الف) و (ب) و تبصره ماده (33)، مواد (34)، (35)، (36)، (38) و (39) باید اصلاح گردد.

2–3– ماده 14 آیین نامه "

ماده 14– در صورتی که در مدت مقرر پیشنهادی نرسیده باشد، شهرداری می تواند مناقصه را تجدید یا موضوع را برای اتخاذ تصمیم به کمیسیونی مرکب از معاون مالی و اداری شهرداری و دو نفر عضو عالی مقام شهرداری که به پیشنهاد شهردار پایتخت و تصویب انجمن شهر تعیین می شوند احاله کند. هرگاه کمیسیون انجام معامله را از طریق ترک مناقصه تجویز کند، با توجه به مبلغ معامله با رعایت مفاد ماده 31 این آیین نامه عمل خواهد شد."

2–3–1– نظرات استدلالی

2–3–1–1– دیدگاه مغایرت با توجه به اینکه هم اینک، در مجموعه نهادهای پیش بینی شده در قانون اساسی و قوانین عادی، نهادی تحت عنوان «انجمن شهر» وجود ندارد، لازم است که این ماده و سایر مواد آیین نامه که از چنین نهادی نام برده شده است، اصلاح گردد.

2–3–2– نظر شورای نگهبان «انجمن شهر» مذکور در ماده (14)، ماده (18) و تبصره آن، بندهای (ب) و (ج) ماده (33) و ماده (38) به لحاظ اینکه «انجمن شهر» وجود ندارد، باید حذف گردد.

2–4– ماده 23 آیین نامه "

ماده 23– در قرارداد نکات زیر باید قید گردد: 1– ... 12– اقرار بعدی شمول ممنوعیت موضوع قانون راجع به منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلسین و کارمندان دولت در معاملات دولتی و کشروی مصوب دی ماه 1337." 2

–4–1– نظرات استدلالی 2–4–1–1– دیدگاه مغایرت از آنجا که دو مجلس سنا و نمایندگان در قوانین مربوط به رژیم گذشته وجود داشته و هم اینک در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران وجود ندارد، به کار بردن عبارت «مجلسین» در بند (12) این ماده صحیح نیست و نیازمند اصلاح است.

2–4–2– نظر شورای نگهبان کلمه «مجلسین» در جزء (12) ماده (23) باید اصلاح گردد.

2–5– ماده 35 آیین نامه "

ماده 35– دریافت ضمانت نامه بانکی یا اسناد خزانه یا اوراق قرضه دولتی به عنوان سپرده در مناقصه یا مزایده و یا تضمین حُسن انجام معامله بلامانع می باشد و در هر صورت با موافقت شهردار پایتخت در هر موقع قابل تبدیل به یکدیگر می باشد."

2–5–1– نظرات استدلالی

2–5–1–1– دیدگاه مغایرت

با توجه به اینکه اوراق قرضه، وفق تعریف ارائه شده برای آن در ماده (52) قانون تجارت ، وامی است با بهرة معین که وام گیرنده متعهد به پرداخت این بهره به وام دهنده است، بنابراین قبول اوراق قرضه دولتی به عنوان سپرده در این ماده، مغایر با موازین شرع است. به عبارت دیگر، چون در شرع مقدس، اصولاً «ربای قرضی» نامشروع و حرام است و نمی توان در مقابل پرداخت وام یا قرض، هیچ گونه بهره یا سودی دریافت کرد، بنابراین به رسمیت شناختن اوراق قرضه و معاملات مربوط به آن در این ماده نیز، خلاف موازین شرع است. در همین راستا، شورای نگهبان در نظریه های خود به شماره 20518/30/85 مورخ 28/11/1385 و 2560/21/77 مورخ 10/1/1377 به استناد اصل 4 قانون اساسی، ماده (52) قانون تجارت و همچنین موادی از قانون انتشار اسناد خزانه و اوراق قرضه مصوب 1348 را نیز مغایر با موازین شرع اعلام کرده است.

2–5–2– نظر شورای نگهبان در ماده (35) قبول اوراق قرضه دولتی به عنوان سپرده با توجه به نظریه های شمارة 20518/30/85 مورخ 28/11/1385 و شمارة 2560/21/77 مورخ 10/1/1377 شورای نگهبان، خلاف موازین شرع شناخته شد

2–6– ماده 38 آیین نامه

"اختلافات ناشی از معاملات موضوع این آیین نامه که بین طرفین ایجاد می شود در هیأتی مرکب از نماینده شهرداری پایتخت و نماینده انجمن شهر مطرح می شود و هیأت مذکور می تواند با طرف قرارداد توافق کند. این توافق برای طرفین قابل اجرا و غیر قابل اعتراض خواهد بود و در صورتی که اختلاف رفع نشود، هر یک از طرفین می تواند به دادگاه صلاحیتدار مراجعه نماید."

2–6–1– نظرات استدلالی

2–6–1–1– دیدگاه مغایرت وفق اصل 139 قانون اساسی، صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی در هر مورد باید به تصویب هیأت وزیران رسیده و به اطلاع مجلس شورای اسلامی نیز برسد، ضمن آنکه در دعاوی مهم داخلی و هچنین مواردی که طرف دعوی خارجی باشد، مطلع کردن مجلس در صلح این دعاوی، کافی نیست و لزوماً می–بایست به تصویب مجلس نیز برسد.

بر اساس این اصل از قانون اساسی، ماده 38 آیین نامه که رسیدگی به اختلافات ناشی از معاملات شهرداری با اشخاص حقیقی و حقوقی را به هیأتی با ترکیب مشخص شده در ماده واگذار کرده و به این هیأت، اختیار هرگونه توافق با طرف دعوا؛ از جمله صلح دعاوی را واگذار کرده است، مغایر با قانون اساسی است؛ زیرا شهرداری یکی از مؤسسات عمومی است که وفق اصل مزبور، صلح دعاوی راجع به اموال این نهاد، نیازمند طی تشریفات مقرر در &